本文綱要
第一部分 地方政府融資政策現(xiàn)狀
一、政策已開(kāi)啟的正門(mén)
二、明令封堵的變相舉債偏門(mén)
三、舍正求偏的動(dòng)因探討
第二部分 亟待明確的事項(xiàng)
一、政策爭(zhēng)議
二、存量項(xiàng)目處理方式
第三部分 常見(jiàn)問(wèn)題Q&A（9個(gè)）
寫(xiě)在前面
2017年以來(lái)，財(cái)政部一直堅(jiān)決貫徹執(zhí)行政府工作報(bào)告中“規(guī)范地方政府舉債行為”的要求，一方面頻發(fā)封堵政府違法違規(guī)融資的文件，另一方面，也不斷開(kāi)放正統(tǒng)的舉債渠道。
這場(chǎng)封堵來(lái)得相當(dāng)堅(jiān)決：從六部委聯(lián)臺(tái)下發(fā)、全面重申過(guò)往要求的財(cái)預(yù)50號(hào)文，到堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的財(cái)預(yù)87號(hào)文，財(cái)政部業(yè)已不再對(duì)于地方政府表外負(fù)債的啟諸多模式睜一只眼閉一只眼，而是啟動(dòng)了嚴(yán)格監(jiān)管的模式。
相對(duì)地，開(kāi)正門(mén)的節(jié)奏則是有條不紊：從土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債，再到剛剛公布的“實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的”專(zhuān)項(xiàng)債券品種，則是體現(xiàn)了財(cái)政部為保障合理融資需求，而加快建立專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)收益相對(duì)應(yīng)之制度的決心。
說(shuō)到底，這一堵一疏，還是為了控制住地方政府債務(wù)增量，防范化解地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，必須得把中央的政策和精神當(dāng)事兒來(lái)完成。
本文接下來(lái)，將就這一系列政策的相關(guān)要點(diǎn)、爭(zhēng)議，與熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討。當(dāng)然，筆者能力有限，而且很多問(wèn)題至今未有定論，也歡迎就此中問(wèn)題在留言中交流溝通。
如果您已經(jīng)做好了閱讀長(zhǎng)文的心理準(zhǔn)備，就可以繼續(xù)了。
第一部分 政府類(lèi)融資政策現(xiàn)狀
一、政策已開(kāi)啟的正門(mén)
1.發(fā)行地方政府債券
在新預(yù)算法和43號(hào)文實(shí)施后，僅允許地方政府在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式來(lái)舉借債務(wù)。
（1）一般債券
無(wú)收益的公益性事業(yè)：由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
（2）專(zhuān)項(xiàng)債券
有收益的公益性事業(yè)：由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
而這個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債券在2017年得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。財(cái)政部今年的62號(hào)文（土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債）、97號(hào)文（收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債）與89號(hào)文（項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債），開(kāi)拓了專(zhuān)項(xiàng)債券品類(lèi)，明確定義了專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行管理、額度控制、執(zhí)行監(jiān)督等諸多方面的具體要求。顯然地方政府專(zhuān)項(xiàng)債長(zhǎng)遠(yuǎn)是逐步過(guò)渡到類(lèi)似國(guó)外的市政債，但面臨的問(wèn)題仍然是過(guò)度依賴(lài)政府信用，仍然有專(zhuān)項(xiàng)債額度管控，本質(zhì)上和一般債差異多大？
此外需要嚴(yán)格區(qū)分地方政府專(zhuān)項(xiàng)債和發(fā)改委企業(yè)債中的專(zhuān)項(xiàng)債，前者依托地方政府性基金預(yù)算，仍然是政府債務(wù)范疇；后者是城投企業(yè)（市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為主）項(xiàng)目債。
2.真PPP
首先要嚴(yán)正聲明，理論上PPP（政府和社會(huì)資本合作）不是一種“舉債”模式。從單詞可以直觀看出，PPP的核心是“合作”。說(shuō)穿了，就是原來(lái)政府要人借錢(qián)辦事；而做PPP，就是讓政府找人合資合力辦事。
PPP的核心在于，政府找來(lái)進(jìn)行合作的社會(huì)資本，其定位是“投資方”而不是“借款方”。
也就是說(shuō)，地方政府通過(guò)引入社會(huì)資本，在增加公共服務(wù)投入的同時(shí)，不能同步增加政府的債務(wù)。否則，就失去了PPP的意義。
當(dāng)然，PPP的意義遠(yuǎn)不止與降低政府杠桿率，PPP不只是帶來(lái)了錢(qián)，一起來(lái)的還有相關(guān)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、管理等“附加值”。當(dāng)然此前很多假PPP項(xiàng)目，仍然增加政府性債務(wù)就另當(dāng)別論。
下圖簡(jiǎn)要示意了PPP的大致框架。
PPP關(guān)鍵要求包括了：
對(duì)政府方面——
政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。
每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。
政府對(duì)投資者或SPV按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
對(duì)于社會(huì)資本方——
按照財(cái)政部要求，不能是關(guān)系政府的融資平臺(tái)或是國(guó)有控股企業(yè)。
投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。
投資者或SPV可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。
綜上，PPP壓根就不是用來(lái)“借”錢(qián)花的，而是讓政府帶上小伙伴一起投資一起飛的意思。
那可能有人要問(wèn)，這乍一聽(tīng)不錯(cuò)啊，又能少借錢(qián)又能辦事，怎么感覺(jué)就火不起來(lái)，而且火起來(lái)的還盡是那些所謂“打著PPP旗號(hào)的變相融資”？這個(gè)我們?cè)诒菊碌谌c(diǎn)“舍正求偏的動(dòng)因探討”中會(huì)詳細(xì)說(shuō)明。
3.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
同理，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也不是什么借錢(qián)的途徑。其實(shí)就是政府先走預(yù)算，然后掏錢(qián)買(mǎi)服務(wù)。
從《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》中可以知道，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，即通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分服務(wù)事項(xiàng)，按一定方式程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。
那怎樣才叫“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”？來(lái)看看《采購(gòu)法》
本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。......
本法所稱(chēng)采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。
本法所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。
本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。
本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。
這里的核心是“服務(wù)”，即必須是一種真正的服務(wù)。按照上述法規(guī)定義，能算得上是貨物或者是工程的，都不能和“服務(wù)”混為一談。
關(guān)鍵要求有：
1.先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)或者經(jīng)批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。
年度預(yù)算未安排資金的不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
2.與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接
涉及的財(cái)政支出須在中期財(cái)政規(guī)劃中安排。
因中期財(cái)政規(guī)劃按三年滾動(dòng)方式編制，故服務(wù)期限應(yīng)在三年以?xún)?nèi)。
那這個(gè)依然看上去很正常的一種模式，為何又被87號(hào)文推上風(fēng)口浪尖？這個(gè)一會(huì)和PPP一起講。
先來(lái)看看，現(xiàn)在已經(jīng)有哪些變相舉債的旁門(mén)左道被封殺；或者說(shuō)，接下來(lái)要看的就是，過(guò)去為了借錢(qián)，有多少“創(chuàng)新”模式或者途徑被發(fā)明或發(fā)現(xiàn)——
二、明令封堵的變相舉債偏門(mén)
這里所列舉的“明令封堵”的偏門(mén)，不是筆者信手歸結(jié)，而是一條一條，從財(cái)政部等部委頒發(fā)的文件原文中摘錄下來(lái)的。而這些禁令，讀來(lái)也是頗為讓人感慨：范圍越來(lái)越廣，內(nèi)容越來(lái)越詳細(xì)，表述也越來(lái)越具體。
可以明顯感受到，地方的小動(dòng)作不斷考驗(yàn)著監(jiān)管方的能力，而監(jiān)管方雖然總是被動(dòng)接招，但也是亦步亦趨、見(jiàn)招拆招。
待時(shí)機(jī)成熟，最終，制度還是逐漸將違規(guī)路徑一條條封堵。
1.通過(guò)企事業(yè)單位等
2.通過(guò)融資平臺(tái)
3.通過(guò)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資
4.土地融資
5.假借PPP名義融資
6.政府出資基金
7.以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義
8.其他
地方政府及其所屬部門(mén)不得以政府債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。
三、舍正求偏的動(dòng)因探討
說(shuō)了那么多，還有一個(gè)最重要的問(wèn)題沒(méi)有解開(kāi)，即：
為何那么部分地方政府要錢(qián)辦事，放著康莊大道不走，就是要走小路、走偏門(mén)？
筆者這里也總結(jié)了一些個(gè)人看法，也歡迎大家留言說(shuō)說(shuō)自己的所見(jiàn)所聞。對(duì)于部分地方政府為什么要“假借”政府購(gòu)買(mǎi)“服務(wù)”和“PPP”來(lái)融資，可能會(huì)有這些因素的作用：
1、正道的弊端
（1）PPP
地方政府在分稅制改革后，確實(shí)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配導(dǎo)致財(cái)政能力不足。事多錢(qián)少怎么辦？最早是融資平臺(tái)
融資平臺(tái)被禁后，中央大力推廣PPP，但是一直推而不廣......其原因是多方面的：
首先是流程復(fù)雜。
根據(jù)財(cái)政部2014年113號(hào)文《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，PPP項(xiàng)目操作流程包含識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五大階段，19個(gè)步驟。
任何一個(gè)階段出現(xiàn)問(wèn)題都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，而早期的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證以及公開(kāi)招標(biāo)，都是對(duì)地方政府行為構(gòu)成比較強(qiáng)的約束。
其次，正因?yàn)榍捌诠ぷ鲝?fù)雜，PPP項(xiàng)目?jī)H僅是落地周期就很長(zhǎng)。
財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目平均落地周期約15個(gè)月，雖然第三批項(xiàng)目落地周期已明顯加快，但也需要11個(gè)月左右。
同時(shí)，社會(huì)資本缺乏動(dòng)力。
一方面，PPP因其公益屬性，而多為微利項(xiàng)目，收益率一般為6%-8%，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。
另一方面，監(jiān)管政策的九龍治水、融資和退出渠道的艱難曲折，與潛在的地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)，使得不少社會(huì)資本望而卻步。
另外，PPP可以做的量不夠。
2015年的財(cái)金21號(hào)文《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和57號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》均強(qiáng)調(diào)：
每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。
據(jù)財(cái)政部，2016年地方一般公共預(yù)算支出16.04萬(wàn)億，而2016年全年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資達(dá)15.2萬(wàn)億元。
因?yàn)橛辛?/FONT>10%的支出限制，地方政府2016年僅有1.6萬(wàn)億元可用于PPP的政府付費(fèi)，以目前的雙方參與平均比例來(lái)看，缺口依然可觀。
（2）政府購(gòu)買(mǎi)工程
可以看到，87號(hào)文主要禁止的，就是將各種政府購(gòu)買(mǎi)工程設(shè)法打包成為“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”。但問(wèn)題是，為何部分地方政府會(huì)選擇不直接采用“政府購(gòu)買(mǎi)工程”來(lái)做工程項(xiàng)目？
部分原因恐怕是因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了，全部或部分使用國(guó)有資金的建設(shè)工程，必須進(jìn)行招標(biāo)（除特殊情況外均應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)），而無(wú)法采用“單一來(lái)源采購(gòu)”方式來(lái)確定項(xiàng)目承接主體。
而這種公開(kāi)招標(biāo)，對(duì)地方政府約束較大。這個(gè)約束體現(xiàn)在：
投標(biāo)流程長(zhǎng)。整個(gè)招標(biāo)流程至少需要一個(gè)月（僅僅是法定時(shí)間）。
信披更嚴(yán)格。需在指定媒體發(fā)布公告，列明招標(biāo)項(xiàng)目的內(nèi)容、規(guī)模、資金來(lái)源，并公示中標(biāo)結(jié)果。使地方政府與平臺(tái)的違規(guī)合作行為難以操作。
2、偏門(mén)的優(yōu)勢(shì)
而將工程包裝為“服務(wù)”，則可以使用單一來(lái)源采購(gòu)的方式購(gòu)買(mǎi)，不僅流程短，通常只需經(jīng)過(guò)所謂專(zhuān)家論證、相關(guān)部門(mén)審批并公示一周后即可實(shí)施采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)性弱，透明度也低。
下圖來(lái)自中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，是浙江省慶元縣政府采購(gòu)單一來(lái)源流程圖，可以感和剛才的對(duì)比感受一下：
采用這樣的模式，就相當(dāng)于可以繞開(kāi)規(guī)定與融資平臺(tái)及其關(guān)聯(lián)方合作。加之各級(jí)財(cái)政部門(mén)擁有制定本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄的權(quán)限，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就更受歡迎了。
你懂的。
地方政府這條“偏門(mén)”一走通，實(shí)質(zhì)上就能是增加政府隱性債務(wù)。目前大致可歸納為兩種形式：
一是無(wú)預(yù)算，以虛假政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，向融資平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，該平臺(tái)再以協(xié)議中對(duì)政府的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)融資；
二是一次性做完工程，但納入預(yù)算的只是當(dāng)年實(shí)際購(gòu)買(mǎi)的范圍，從而變相融資（類(lèi)似分期付款）。
第二部分 亟待明確的事項(xiàng)
一、政策爭(zhēng)議
1、87號(hào)文“負(fù)面清單”爭(zhēng)議
早在87號(hào)文現(xiàn)身前，現(xiàn)有法規(guī)體系中已規(guī)定了只有納入指導(dǎo)性目錄的事項(xiàng)方可實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》第十五條規(guī)定“納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)�！钡谑龡l規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容。......”
所以實(shí)踐中，正如上一章所言，有的地方政府有意擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，把采購(gòu)工程包裝成采購(gòu)服務(wù)，把原來(lái)的BT模式、基建等等，都做成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，......
這一系列做法，其實(shí)都只是地方政府擦線運(yùn)作，變相舉債而已。
為了劃清界限，87號(hào)文通過(guò)“黑名單”嚴(yán)格限定了“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的項(xiàng)目范圍，將“工程設(shè)施建設(shè)”等七大類(lèi)內(nèi)容排除在外。
同時(shí)明確，凡未列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄又確需購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，需報(bào)財(cái)政部門(mén)審核并調(diào)整實(shí)施。
事實(shí)上，87號(hào)文禁止的，是對(duì)應(yīng)的特定類(lèi)型的項(xiàng)目：如農(nóng)填水利，針對(duì)的是其“建設(shè)工程”，而并不涉及諸如“水利公共服務(wù)”等真服務(wù)項(xiàng)目。
搞清楚了87號(hào)文針對(duì)的是工程而不是服務(wù)，其實(shí)就已經(jīng)澄清了市面上流傳的部分疑問(wèn)（因?yàn)檎`讀文件引起的）。
不過(guò)，87號(hào)文確實(shí)并非對(duì)所有工程建設(shè)一網(wǎng)打盡，還是開(kāi)了個(gè)“白名單”，對(duì)國(guó)家明確支持兩個(gè)領(lǐng)域開(kāi)了口子。
87號(hào)文第三條指出：
黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
也即，棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的工程建設(shè)，不受87號(hào)文的約束。但除去這些，現(xiàn)存政策間依然存在爭(zhēng)議。
2.現(xiàn)有文件的理解
在財(cái)預(yù)87號(hào)文下發(fā)前，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，文件中多是按照正面清單方式進(jìn)行管理的。下圖為部分舉例：
因?yàn)樯鲜龃蟛糠质歉爬ㄐ员硎鼍佣唷谋容^嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，類(lèi)似2015國(guó)辦發(fā)75號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》
區(qū)別海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性屬性，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
的這種表述，從較為保守的角度來(lái)看，就不能籠統(tǒng)理解為：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式就一定可以做海綿城市的建設(shè)”。畢竟，規(guī)定里真沒(méi)那么寫(xiě)。
其實(shí)筆者個(gè)人建議，將這句理解為“如涉及海綿城市運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式來(lái)做”，可能在當(dāng)下的大環(huán)境下會(huì)更為適合。
也即：如果一種模式，之前既沒(méi)有文件明確說(shuō)一定可以使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，又落在了87號(hào)文的“負(fù)面清單”中，那么就可以認(rèn)為：這種模式目前不能做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
3.農(nóng)村公路建設(shè)
這樣以來(lái)，剩下的矛盾點(diǎn)，就出在“農(nóng)村公路建設(shè)”項(xiàng)目上：財(cái)建和國(guó)發(fā)文件說(shuō)可以做，現(xiàn)在卻被87號(hào)文懟了。
財(cái)建34號(hào)文認(rèn)為，“農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)”也屬于公路服務(wù)事項(xiàng)；
國(guó)辦發(fā)17號(hào)文則支持通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，搞農(nóng)村公路建養(yǎng)一體化；
財(cái)預(yù)87號(hào)文說(shuō)，公路建設(shè)，建設(shè)服務(wù)打包，統(tǒng)統(tǒng)都不許動(dòng).......
究竟是按照財(cái)建34號(hào)文，將農(nóng)村公路建設(shè)認(rèn)定為是屬于“服務(wù)事項(xiàng)”，可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)呢；還是依照最新的87號(hào)文，認(rèn)為無(wú)論是農(nóng)村公路建設(shè)，亦或農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)打包的一體化項(xiàng)目，統(tǒng)統(tǒng)不許做？
可能還有待進(jìn)一步明確。
二、存量項(xiàng)目處理方式
1.未見(jiàn)新老劃段安排
87號(hào)文下發(fā)后，恐怕最尷尬的就是存量項(xiàng)目了。
根據(jù)87號(hào)文，各省級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織全面摸底排查本地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
這意味著：
各地對(duì)于涉及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)逐一排查，凡是違規(guī)的均應(yīng)當(dāng)整改到位，并無(wú)所謂的新老劃段安排。
此外對(duì)于部分已經(jīng)部分放款的存量項(xiàng)目，87號(hào)文后未完工，還能否繼續(xù)根據(jù)協(xié)議完成放款，確保存量項(xiàng)目完工？這仍然是極具爭(zhēng)議性的話題。
根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管新政策出臺(tái)時(shí)都會(huì)照應(yīng)到存量項(xiàng)目，防止出現(xiàn)急剎車(chē)，導(dǎo)致各種半拉子工程。
在43號(hào)文出臺(tái)之后，其實(shí)后來(lái)國(guó)辦發(fā)[2015]40號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》也有類(lèi)似安排：
重點(diǎn)任務(wù)（三）支持在建項(xiàng)目的存量融資需求。......確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，尚未到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對(duì)于在2014年12月31日前已簽訂合同，且合同到期的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目貸款，如果項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與地方政府、融資平臺(tái)公司協(xié)商，在后續(xù)借款與前期借款合同約定的責(zé)任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補(bǔ)充合格有效抵質(zhì)押品。
但此次的87號(hào)文，情況和43號(hào)文又有差異。
最核心的不同點(diǎn)在于：87號(hào)文并不屬于真正意義上全新規(guī)則，只是將此前規(guī)則再次強(qiáng)化，增加負(fù)面清單，再度強(qiáng)調(diào)中期預(yù)算期限以及先有預(yù)算再有合同的原則。
從目前的執(zhí)行情況來(lái)看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)恐怕不再能夠按照以前的經(jīng)驗(yàn)辦事了：按部分地方銀監(jiān)局的口徑，即便是存量項(xiàng)目，其后續(xù)資金的投放也應(yīng)當(dāng)是禁止的。
2.實(shí)際項(xiàng)目受影響程度難測(cè)
筆者認(rèn)為，財(cái)政部文件對(duì)存量項(xiàng)目的影響，從近期政府執(zhí)行和中央表態(tài)來(lái)看，如今對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象的處罰力度，可能也是今非昔比。
對(duì)于地方政府：
從財(cái)政部已經(jīng)公示的幾個(gè)違規(guī)舉債案例中可以了解到，其直接負(fù)責(zé)人受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、黨內(nèi)警告、開(kāi)除公職、行政撤職、行政降級(jí)等處分，而相關(guān)負(fù)責(zé)人也有受到開(kāi)除黨籍、黨內(nèi)警告、行政警告、行政記過(guò)等處分。
再加上2017年金融工作會(huì)議中點(diǎn)名地方政府債務(wù)問(wèn)題，并要求“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。都說(shuō)到這個(gè)份上了，整改勢(shì)在必行。
對(duì)于金融機(jī)構(gòu)：
關(guān)于銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管風(fēng)暴中對(duì)于地方政府融資的要求，本公眾號(hào)此前已有干貨文介紹過(guò)，本文不再贅述。
是的，機(jī)構(gòu)個(gè)人雙罰。所以眼下對(duì)于銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，也是不得不調(diào)整存量業(yè)務(wù)：包括及時(shí)取消財(cái)政承諾或政府回購(gòu)、要求將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中不符87號(hào)文的工程建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，改為采購(gòu)工程或政府直投，等等。
問(wèn)題在于，在87號(hào)文出臺(tái)之前，部分政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目已完成審查——如規(guī)劃部的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)，國(guó)土部用地審查批復(fù)，環(huán)保部審查批復(fù)等——地方政府和社會(huì)資本的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議已簽署，銀行已授信，甚至有的已按照進(jìn)度撥付銀行資金......
而87號(hào)文的出現(xiàn)，導(dǎo)致部分存量項(xiàng)目產(chǎn)生部門(mén)法規(guī)與現(xiàn)有契約的沖突。而部分項(xiàng)目規(guī)模較大，期限長(zhǎng)，利益關(guān)系敏感。若真要進(jìn)行整改，涉及的法律等風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。
第三部分 政府融資常見(jiàn)問(wèn)題討論
Q1:PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要區(qū)別是？
A：不談細(xì)節(jié)，二者主要有3方面不同：
1.適用范圍。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”。其適用領(lǐng)域包括基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)等五大類(lèi)工作，都須是服務(wù)性事項(xiàng)。
而且一般不包括工程，特別是大額工程，因?yàn)檎墓こ滩少?gòu)有另外的規(guī)定。
而PPP適用領(lǐng)域包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。
PPP不僅可以包括運(yùn)營(yíng)服務(wù)，也包括工程的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等。
2.投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
PPP一般要求政府和社會(huì)資本按一定原則共擔(dān)某些風(fēng)險(xiǎn)，或者政府要獨(dú)自承擔(dān)某些風(fēng)險(xiǎn)。
而規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不涉及投資回報(bào)機(jī)制問(wèn)題，按照合同約定根據(jù)服務(wù)績(jī)效支付相應(yīng)的費(fèi)用，錢(qián)貨兩清，政府不承擔(dān)社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。
3.財(cái)政預(yù)算安排。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是先有預(yù)算，再進(jìn)行采購(gòu)。盡管也要與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但對(duì)其購(gòu)買(mǎi)量無(wú)具體約定。
而PPP預(yù)算管理更嚴(yán)格，先論證再預(yù)算。且有支出約束：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超10%。
當(dāng)然了，這個(gè)僅僅是占“一般公共預(yù)算支出”，別的不限。
根據(jù)財(cái)政部剛發(fā)的財(cái)金函〔2017〕85號(hào) 《對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》解釋?zhuān)?/SPAN>
“并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤(pán)活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目�！�
同時(shí)在實(shí)施程序上，PPP相對(duì)復(fù)雜（需同級(jí)政府批復(fù)），而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單（由行業(yè)主管部門(mén)提出，同級(jí)財(cái)政同意即可）。
此外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同執(zhí)行期相對(duì)較短，一般為3年；而PPP則可能長(zhǎng)達(dá)10到30年。
Q2：為什么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不增加政府債務(wù)？
A：這里首先要搞清政府債務(wù)的概念。
所謂政府債務(wù)，是政府基于信用舉債，在法律關(guān)系上借貸關(guān)系或者擔(dān)保關(guān)系。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本質(zhì)是筆交易：項(xiàng)目承接方提供服務(wù)，政府則有支付款項(xiàng)的義務(wù)，且筆支出應(yīng)當(dāng)事先納入政府預(yù)算。因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)應(yīng)的是一筆納入預(yù)算內(nèi)的支出。
雖說(shuō)從法律上講，政府發(fā)債（或擔(dān)保）產(chǎn)生的債務(wù)，和政府購(gòu)買(mǎi)合同項(xiàng)下的支付，都屬于“債”。
但通常意義上說(shuō)的政府債務(wù)，指的是前一種情況，并不包括納入預(yù)算的支出。
原則上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，地方政府是要先納入中長(zhǎng)期預(yù)算管理（先要錢(qián)），然后再去買(mǎi)（服務(wù)）。
但是現(xiàn)實(shí)中很多違法違規(guī)的行為，是因?yàn)闆](méi)有錢(qián)（不先納入預(yù)算），用假協(xié)議融資去買(mǎi)，或者工程一次性弄完，分期付款，變相進(jìn)行融資。
Q3：今后“人大常委預(yù)算草案”模式可行嗎？
A：筆者認(rèn)為不行。
這種模式的出現(xiàn)，其實(shí)是因?yàn)殚L(zhǎng)期存在一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況：
中期財(cái)政規(guī)劃期限一般為3年，但有些實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目期限長(zhǎng)于3年；或雖期限未超，但在當(dāng)年的地方人大會(huì)議期間未及時(shí)將該項(xiàng)目納入預(yù)算。這將導(dǎo)致這些支出脫離了預(yù)算管理。
當(dāng)前，部分地方人大通過(guò)決議批準(zhǔn)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議長(zhǎng)達(dá)10年以上，遠(yuǎn)超一屆人大任期，這種安排顯然也違背基本制度約束。
針對(duì)這種情況，實(shí)踐中一般的處理方式是：在采購(gòu)預(yù)算完成后，提交人大常委會(huì)進(jìn)行初審，然后在年底按照實(shí)際財(cái)政支出在人大決議上落實(shí)。
然而，87號(hào)文規(guī)定“年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。
顯然，通過(guò)“預(yù)算草案”這種“先上車(chē)、再買(mǎi)票”的模式，筆者認(rèn)為不再可行。
Q4：棚改和易地扶貧可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)嗎？
A：目前，棚改和易地扶貧搬遷項(xiàng)目，是明確有空間的，但仍然要按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
就拿棚改來(lái)說(shuō)吧。這棚改不受87號(hào)文制約，可不代表沒(méi)有約束。
國(guó)發(fā)(2015)37號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定：
政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。
所以，那些政策文件中明確屬于“棚改服務(wù)”的棚改征地拆遷服務(wù)、安置住房籌集
、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等才可以做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。所以，可別把所有涉及的配套建設(shè)都兜進(jìn)去了。
Q5：土儲(chǔ)“征拆”能做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)么？
A:《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)）規(guī)定：
土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。
也就是說(shuō)，土地儲(chǔ)備至少包含三方面的內(nèi)涵，一是取得土地，二是前期開(kāi)發(fā)，三是儲(chǔ)存和供地。
所謂取得土地，是指通過(guò)收購(gòu)、收回、征收等方式儲(chǔ)備國(guó)有建設(shè)用地。所謂前期開(kāi)發(fā)是指與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
德恒律師事務(wù)所合伙人黃華珍律師認(rèn)為，可見(jiàn)，87號(hào)文并未直接將涉及“拆遷安置補(bǔ)償”的“取得土地”行為列入負(fù)面清單。
然而，值得關(guān)注的是：征拆中的“拆除”工作是否屬于87號(hào)文禁止的“工程”？87號(hào)文規(guī)定“不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”。
對(duì)此存在二種理解，一是“拆除”是必須在新建、改建、擴(kuò)建過(guò)程中的，而非單純的裝修、拆除、修繕，因此拆遷非87號(hào)文所禁止。二是所有的裝修、拆除、修繕工程均屬于87號(hào)文的負(fù)面清單。
黃華珍律師認(rèn)為第二種理解更為可取，原因在于《政府采購(gòu)法》規(guī)定“本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，“拆除”本身也屬于工程。
因此，根據(jù)87號(hào)文有關(guān)不得將工程與服務(wù)打包購(gòu)買(mǎi)的規(guī)定，應(yīng)將“征拆”中涉及工程的“拆除”工作從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)的中剝離。
Q6：土地拆遷安置補(bǔ)償能做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)嗎？
A：根據(jù)財(cái)綜[2016]4號(hào)文，儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
而“土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)”作為一種服務(wù)，還是可以做的。
Q7：不在87號(hào)文負(fù)面清單的就能做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？
A：不是。當(dāng)然沒(méi)那么簡(jiǎn)單。
這里的負(fù)面清單，可以理解為僅僅是對(duì)此前正面清單的補(bǔ)充增強(qiáng)版。
之前《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）中的要求，仍須被滿(mǎn)足。
即：須是公共服務(wù)，不屬于工程或者貨物；而且根據(jù)87號(hào)文還要滿(mǎn)足采購(gòu)服務(wù)期限在中期預(yù)算規(guī)劃之內(nèi)，不能超過(guò)三年；程序上先有預(yù)算后采購(gòu)服務(wù)。
Q8：可做政府付費(fèi)PPP的未必能做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？
答：是的。
官方的說(shuō)法是，PPP有占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超10%的約束，而且，PPP社會(huì)力量參與度高，能促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，提高公共服務(wù)效率。
所以現(xiàn)在做不了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，向政府付費(fèi)PPP轉(zhuǎn)型，可能是其中的一個(gè)可行方案。
Q9：關(guān)于水利建設(shè)，87號(hào)文是否與已有文件矛盾？
A.不矛盾。
我們先來(lái)看下水利部2014年1月《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定：
對(duì)適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的水利公共服務(wù)，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)。逐步推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。
水利部上述規(guī)定，其實(shí)是針對(duì)工程建設(shè)管理，而不是水利工程建設(shè)本身。
雖然兩者在字面上相似，但是落腳點(diǎn)完全不同：一個(gè)是管理服務(wù)，一個(gè)是工程建設(shè)，是有本質(zhì)區(qū)別的。
所以水利部的文件和87號(hào)文并不矛盾。
水利工程建設(shè)管理是可以實(shí)施政府采購(gòu)，但是工程建設(shè)就不行。