2014年國發(fā)43號文的出臺與新《預算法》的實施，將地方政府融資平臺推到了風口浪尖，轉(zhuǎn)型調(diào)整能否成功關系到城投公司的生死存亡。今年以來，財政部等印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），對地方政府和平臺公司舉債融資行為進行了進一步規(guī)范。規(guī)范地方政府舉債融資和剝離政府融資平臺融資職能，進行市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。城投公司轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)性工程，雖然沒有統(tǒng)一的模式，但轉(zhuǎn)型的方向是明確的，即由融資功能導向轉(zhuǎn)變?yōu)閷崢I(yè)經(jīng)營導向，由做大資產(chǎn)導向轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘齼r值導向。作為本輪國企改革的全新嘗試，國有資本投資運營公司更加強調(diào)市場化的經(jīng)營方式和管理手段，充分彰顯國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力，這與城投公司的轉(zhuǎn)型思路是不謀而合的。因此，改組組建國有資本投資運營公司是當前城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個方向和契機。
一、國有資本投資運營公司概述
（一）國有資本投資運營公司概念的提出
國有資本投資運營公司，作為國企改革的新名詞，最早出現(xiàn)在2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，文件明確指出我國將組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。李克強總理在2014年兩會上作政府工作報告時提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，準確界定不同國有企業(yè)功能，推進國有資本投資運營公司試點”，將“國有資本運營公司”和“國有資本投資公司”合并稱為“國有資本投資運營公司”。
2015年8月，被視為本輪國企改革“頂層設計”的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）進一步提出國有資本投資公司和運營公司的運營模式；2015年10月，作為核心配套文件之一的《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，明確提出“改組組建國有資本投資、運營公司”，以此作為完善國有資產(chǎn)管理體制的重要途徑，進一步明確了改組、組建國有資本投資公司和運營公司的具體路徑。
（二）國有資本投資運營公司的典型特征
國有資本投資運營公司以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值；以服務國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結構。國有資本投資運營公司的建立將促使國有資產(chǎn)管理體制由原來的國資委“管人、管事、管企業(yè)”轉(zhuǎn)為以“管資本”為主，原來的“國資委—國企”的兩層結構也將轉(zhuǎn)為“國資委—國有資本投資運營公司—國企”三層結構。其中，國資委是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構，國有資本投資運營公司是國有股權的持股人，而國企則專門從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。
具體而言，國有資本投資運營公司有以下典型特征：
1.政企關系清晰化
國有資本投資運營公司要求建立完善、健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，與國資監(jiān)管機構清晰的劃分界面，國資監(jiān)管機構通過派出董事和監(jiān)事依據(jù)公司章程及議事規(guī)則參與公司治理，改變過去政府意志主導的模式，實現(xiàn)國有資本投資運營公司的獨立經(jīng)營和運作。
2.組織管控體系健全化
國有資本投資運營公司調(diào)整優(yōu)化總部部門設置及職能設計，提升總部管控全局的能力，加強公司總部對全資、控股和參股企業(yè)的科學管理，針對不同行業(yè)、不同定位的下屬業(yè)務單元科學確定管控策略。國有資本投資運營公司對下屬產(chǎn)業(yè)的管理不再人、財、物一把抓,而是依托科學、合理的管控體系,充分發(fā)揮下屬產(chǎn)業(yè)的自主經(jīng)營權,實現(xiàn)管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。
3.資源配置高效化，產(chǎn)業(yè)布局合理化
國有資本投資運營公司實現(xiàn)國有資產(chǎn)向優(yōu)勢領域聚集，培育主業(yè)競爭力,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。同時對沉淀資產(chǎn)進行統(tǒng)籌盤活,對不良資產(chǎn)進行處置，實現(xiàn)資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，并將資本重新進行配置。盤活存量，有利于增進國有企業(yè)的競爭力及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的長效經(jīng)營；擴充增量，有助于行業(yè)內(nèi)部及產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進國有資本更為合理的產(chǎn)業(yè)布局。國有資本投資運營公司對于整合國有企業(yè)資源、提升資源配置效率、避免重復建設與投資、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局具有重要意義。
4. 融資渠道多元化
國有資本投資運營公司在強化已有的傳統(tǒng)融資能力外，依托做大做強做優(yōu)的企業(yè)實體，在探索債券、中期票據(jù)、信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、跨境融資等新型融資方式，并降低融資成本方面有著更多的優(yōu)勢，可借此撬動更大的資金杠桿，對支持企業(yè)自身和當?shù)貙嶓w企業(yè)的發(fā)展都有著積極作用。
5. 風險控制全面化
全面的風險控制體現(xiàn)在兩個方面。首先，嚴格遵守國企管理等相關法律法規(guī)和政策，嚴格執(zhí)行三重一大事項的決策程序，確保國有資產(chǎn)保值增值等，這是對國有資本投資運營公司風險管理的硬要求。其次，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用，把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式，是對國有資本投資運營公司強化風險控制的軟要求。
二、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司的意義和作用
（一）有利于城投公司打造成市場化主體
改組改造國有資本投資運營公司有利于在政府與城投公司之間構建清晰治理界限，劃清政府行為與企業(yè)行為的邊界，做到產(chǎn)權明晰、權責分明，恢復城投公司作為獨立市場競爭主體的地位。同時，國有資本投資運營公司是按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運作的，城投公司可照此建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，比如優(yōu)化公司的行政、人事、財務、業(yè)務等方面的管理制度，完善法人治理結構，加強公司三會制度建設，這些都有助于城投公司按照規(guī)范化、市場化的方式經(jīng)營管理。
（二）有利于城投公司實現(xiàn)業(yè)務轉(zhuǎn)型升級
被剝離政府融資職能的城投公司，傳統(tǒng)的融資業(yè)務和傳統(tǒng)的經(jīng)營方式將難以為繼。通過改組改造國有資本投資運營公司，搭建專業(yè)的資本運作平臺，推進國有資本進退調(diào)整，孵化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進一步優(yōu)化城投公司的產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟增長方式，不斷培育核心競爭力，形成實體產(chǎn)業(yè)支撐，快速實現(xiàn)業(yè)務轉(zhuǎn)型。
（三）有利于城投公司構建多元化融資方式
當前，融資平臺公司面臨著巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的融資模式要么資金成本攀升，要么渠道變窄。同時，國家一直倡導股權融資方式。因而，探索出多種形式的融資方式是城投公司需要解決的問題。通過改組改造國有資本投資運營公司，城投公司可靈活運用資本市場提供的企業(yè)債券、票據(jù)、基金以及資產(chǎn)證券化等方式拓展融資渠道。
（四）有利于推動地方經(jīng)濟發(fā)展
城投公司改組改造國有資本投資運營公司，通過對現(xiàn)有的國有資源和國有資產(chǎn)進行合理整合，集合國有資本和優(yōu)勢資源，盤活地方政府的企業(yè)資產(chǎn)，發(fā)展國有資本運營等優(yōu)勢項目，實現(xiàn)國有資產(chǎn)向優(yōu)勢領域聚集，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。
改組改造國有資本投資運營公司可以促進產(chǎn)業(yè)整合，并借助資本市場開展投資培育、股權運作和資本整合，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領資本投向，優(yōu)化國有資本布局，體現(xiàn)國有資本的控制力和影響力，提高地方國有資本的配置效率。
三、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司的可行性
從國有資本投資運營公司試點單位來看，大多是資本實力厚、市場競爭力強的國企，而城投公司在發(fā)展過程中，往往得到了地方政府的大力支持，集中了地方政府主要的國有資產(chǎn)資源，成為地方政府最重要的國有企業(yè)。在城投公司幾十年的發(fā)展過程中，大多也積累了轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司的條件。
首先，在基礎方面，城投公司擁有當?shù)剌^多的國有資產(chǎn)。作為地方政府性債務融資的主渠道，城投在長期發(fā)展過程中擁有的資產(chǎn)規(guī)模已非常龐大，占地方國有企業(yè)資產(chǎn)的比重總體過半，個別省市甚至達到80%以上，其中包含了大量的公共資源，包括土地與公共基礎設施等優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)，資本結構穩(wěn)健、清晰，存在較大的價值挖掘空間。
其次，在動力方面，城投公司自身積極主動尋求轉(zhuǎn)型。43號文出臺后，國家對規(guī)范地方政府債務出臺了一系列措施。目前地方政府面臨經(jīng)濟下行和穩(wěn)增長的雙重壓力，資金需求量較大，在這種客觀情況下，城投公司的市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫。如何實現(xiàn)從融資型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變、從行政化管理向公司化管理轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)營性企業(yè)的盈利能力、防范債務風險、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是城投公司當前轉(zhuǎn)型發(fā)展亟需考慮的問題。因此，城投公司希望通過改組組建國有資本投資運營公司實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級。
第三，在能力方面，城投公司已經(jīng)積累了比較豐富的國有資產(chǎn)管理能力。一些城投公司在發(fā)展過程中已具備了國有資本投資、運營的能力，具備成為國有資本投資運營公司的雛形。這類實力較強的平臺公司可以利用自身已有優(yōu)勢，以傳統(tǒng)的土地開發(fā)、基礎設施建設業(yè)務為基礎，通過市場化運作，順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
最后，在支持方面，城投公司得到地方政府的大力支持。當前經(jīng)濟進入新常態(tài)，穩(wěn)中求進是當前經(jīng)濟發(fā)展的主基調(diào)，投資拉動依然成為經(jīng)濟增長的重要方式。地方政府為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，需要有一個載體實現(xiàn)其意愿，而城投公司多年來履職地方政府意愿、發(fā)揮社會效益，得到了地方政府的廣泛認可。在當下轉(zhuǎn)型發(fā)展的關口，地方政府也有意在資源、資產(chǎn)、項目、政策等方面給予城投公司更多的支持，不僅能夠保障城投公司穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，對促進地方經(jīng)濟的發(fā)展也起到重要作用。
四、城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司的策略
（一）明確自身功能定位，打造業(yè)務生態(tài)系統(tǒng)
國有資本投資運營公司是國資委“管資本”的重要實現(xiàn)形式，其定位是“進退和調(diào)整”、“投資為主，發(fā)揮控制力和影響力”。未來城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司，需要定位于國有資本的市場化經(jīng)營主體，在政府監(jiān)督下進行市場化經(jīng)營，自負盈虧。
新形勢下，城投公司需要加強產(chǎn)業(yè)布局能力的建設，在積極承接政府項目的基礎上，結合所在地的行業(yè)優(yōu)勢和政府重點扶持產(chǎn)業(yè)，多元化開展能源資源、公共服務、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)等重要領域的投資，充分發(fā)揮國有資本的資源整合價值優(yōu)勢，進而實現(xiàn)公司總體價值最大化。
（二）聚焦運營模式創(chuàng)新，構建有力的管控體系
國有資本投資運營公司的主要作用是促進企業(yè)技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，提高國有資本流動性，發(fā)揮國有資本的帶動作用。城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司，須基于自身發(fā)展需要，打造集融資管理、投資管理和資產(chǎn)管理于一體的資本運營新模式。
通過健全法人治理結構，建立完善的董事評價、問責制度；建立完備的集團公司與子公司董事會協(xié)調(diào)溝通機制。完善監(jiān)事會監(jiān)督檢查工作機制，明確職責邊界和履職要求，加大監(jiān)事會揭示問題處理力度，建立問題整改督辦和公示制度，嚴格責任追究。另外，總部職能和管控方式需轉(zhuǎn)換優(yōu)化。財務管控和戰(zhàn)略管控等手段要靈活組合，“放權”和“有效管控”相結合，按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，梳理、清晰界定總部、子公司的權責界限，建立精干、規(guī)范、高效的組織機構和決策體系。
（三）強化預算控制機制，建立完備的盈利模式
因城投公司的使命較特殊，在轉(zhuǎn)型的過程中可以不單單以營利為目的，需適當承接一定數(shù)量的政策性任務，但必須要有效率和效益理念，能夠獨立運作，能夠使國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值，成為政府與市場的橋梁，獨立承擔起具有市場性質(zhì)的系列任務，最終形成完整的盈利模式。
城投公司在經(jīng)營管理活動中，應以預算為導向，從企業(yè)實際出發(fā)，建立全面預算管理體系，并將預算管理逐步貫徹到各個部門、各個業(yè)務單元，有效利用預算評價來評判各部門、各個業(yè)務單元的工作績效。同時，兼顧預算控制和企業(yè)效益的關系，穩(wěn)步實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。
（四）重視人力資本管理，形成有效激勵的管理體制
人力資本是城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司的關鍵所在。人力資本戰(zhàn)略應當圍繞人才發(fā)展與管理、激勵約束機制建設兩個核心進行。在人才發(fā)展與管理方面，應當對企業(yè)經(jīng)營人員實行雙軌制管理，對公司董事、監(jiān)事、核心經(jīng)營班子保留公務員身份，同時通過契約明確相應職權；在經(jīng)理層方面，用市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，按照市場水平確定職業(yè)經(jīng)理人薪酬激勵方案和績效評價體系。
在激勵約束機制方面，城投公司需要基于國有資本投資運營公司的發(fā)展戰(zhàn)略，建立科學、公平、公正的現(xiàn)代績效評價和價值分配機制，調(diào)動員工積極性，進而全員驅(qū)動組織戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。同時需要引進中長期激勵計劃，在保證國有資產(chǎn)不流失和政府有效監(jiān)管的基礎上，積極探索超額利潤分紅、員工持股計劃等激勵方式，促進公司業(yè)務穩(wěn)健發(fā)展。
結 語
作為改革路徑的一種全新探索，城投公司改組組建國有資本投資運營公司目前還沒有普適性的解決方案，需要社會各方的共同努力。首先，各級國資委要進一步從“授權范圍”、“授權方式”、“考核重點”、“管理手段”、“企業(yè)定位”和“人事選任”方面明確國有資本投資運營公司的監(jiān)管方式及其與其他所監(jiān)管企業(yè)的不同之處；其次，城投公司要立足實際，根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦和自身優(yōu)勢，明確國有資本投資運營公司組建的戰(zhàn)略定位和組建方式，摸索出適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局和業(yè)務范圍，健全和完善治理機制、決策機制和風險防控機制；最后，城投公司轉(zhuǎn)型國有資本投資運營公司應著眼于國資布局的優(yōu)化以及國資投資和資產(chǎn)組合，有力提升產(chǎn)業(yè)投資和資本運作等核心能力。我們有理由相信，在多方的共同推動下，借助于國內(nèi)外國有資本投資運營公司的實踐，依托自身不斷努力，城投公司定會探索出新路，成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，給地方經(jīng)濟帶來新的活力，締造新形式下城投公司發(fā)展路程新的輝煌。